1980年代末，隨着台灣當局開放民眾到大陸探親，兩岸之間的交往越來越頻繁，因為交往頻繁而產生的問題亦越來越多。新執政的李登輝當時仍然奉行三不政策，不與大陸政府作任何官方接觸。但是隨着兩岸民眾交往增多，事故亦頻頻發生，兩岸政府之間的接觸，不可能完全隔絕。1990年年中，李登輝正式當選新一任總統之後，在就職演說之中表示，儘快結束「動員戰亂時期」，並且表示假如中共推行民主政治及自由經濟制度，放棄對台動武，不阻撓台灣當局在一個中國前提下開展對外關係，則願意以對等地位建立溝通管道，以及開放兩岸交流。李登輝重新確定台灣當局的政治定位，在1990年9月，成立「國家統一委員會」，並且頒布具有憲法地位的「國家統一綱領」，即是國統綱領。1991年1月28日，成立行政院大陸委員會，亦即是「陸委會」，成為台灣當局主管處理大陸事務的官方機構，隨後在2月1日成立「海峽交流基金會」，亦即是「海基會」，作為代表政府與大陸當局交往對話的民間機構。海基會會長是台灣最有名望的彰化鹿港富商辜振甫。大陸方面，亦在91年12月16日成立相應的民間機構「海協會」，與海基會直接交往，海協會會長是前上海市市長汪道涵。