1992年10月7日，新任港督彭定康發表上任之後第一份施政報告，報告之中，提出多項改革香港政制的建議，其中最受關注的，就是1995年立法局的改組，取消所有委任議席，改為由新增的九個功能組別議席，以及十個由選舉委員會選出的議席所代替。 建議將全港就業人口劃分為九大行業，每個行業的在職員工都有資格一人一票選出該行業的立法局議員。選舉委員會由所有區議會的議員組成，選出十位立法局議員，而區議會取消所有委任議席，區議員全部由選舉產生。選民的投票年齡，由21歲降低至18歲。有人認為彭定康的政改方案，是盡量利用基本法未有具體規定的「灰色地帶」，將香港政制作大幅度改變，增加民主程度。中國政府對彭定康未有溝通而作出的香港民主化改革，十分疑慮，表示不能接受，中方明確表示，彭定康的政改建議一旦實行，中方不會接受，將會導致1997年前後政制不銜接，不可能有過渡九七的「直通車」，對香港的平穩過渡將會有不利影響。不過，彭定康在多次施政報告答問大會之中，堅持自己的政改方案，強調是推動香港民主進程的步伐，而且得到不少人的支持，於是中英關係陷入僵局，引發之後數年的中英爭拗。